為了貫徹落實科學發展觀，有效防御、消除和疏導全球經濟震蕩對我國國計民生的影響，通過構建多層次市場體系，建立和完善社會主義市場經濟體制，維護、促進和保障中國經濟平穩、健康、高速增長的可持續發展環境，特提出“關于構建國家第三公共財政體系的建議”。

所謂“第三公共財政”體系，指有別于中央財政與地方財政即政府財政之外、連接政府與市場之間的一種集公共財政與市場投融資功能的集合制度。簡而言之，即政府需要做而不得力、市場可以做但做不了，同時又可以通過一種集合手段，得以完成和實現的公共財政事務。

政策驅動市場化是中國改革開放的基本特色和方式，因而為了維護政策的權威效用，必然會通過不斷強化行政權能對市場進行種種干預。與此同時，在政府行政與市場層面，一直未能建立政策與市場之間的轉換機制，由此產生了某種壟斷性市場與非行政性市場、政府行政與國有企業之間、政策與市場之間的夾層市場形態，如政府投資如何與市場進行對接和互動，則面臨著夾層市場的阻隔，政府必須通過工具將這壟斷性市場與非行政性市場直接縫合，而財政投資以及減免稅收政策僅僅是一種基礎性、臨時性舉措。“第三公共財政”體系，則是作用于這一夾層市場并形成有效互動、協調一致的制度性安排。

“第三公共財政”體系的樞紐即“國民公共投資財富計劃（基金）”，是一種側重于共同基金的功能集合機制，其核心之要旨為學業、創業、就業、樂業四“業”功能集合。只要實現四“業”目標，就等于為國家或某一地區植入了一臺市場發動機和產業孵化器。

“第三公共財政”體系與“國民公共投資財富計劃（基金）”互為表里，形成一整套完整的市場經濟創新體制，而以產業投資基金及實體經濟為主要作用領域的“國民公共投資財富計劃（基金）”的設立并不需要特別的法律法規支持，在目前現行法律法規及政策的框架內即可完成。

因此，建議由政府財政、發展和改革、金融等部門牽頭，指導和支持展開“‘第三公共財政’體系”課題研究，就“國民公共投資財富計劃（基金）”的性質、功能邊界、作用范圍、運行方案等進行總體規劃，以便在最快的時間提供至相關部門作為決策依據，及時發揮預期作用。

同時，由于“第三公共財政”體系針對新興市場經濟體的夾層市場這一共性，所以，如在我國一經實驗，即可作為一種制度應用性的模式，向廣大新興市場經濟體的國家和地區進行推介，使之成為中國對于新興市場國家的制度性貢獻。

中國作為一個新興市場經濟國家，由于采取的是制度外部引進為主導的制度改革，就必然要顧及到這一外部制度本身是否會對自身改革階段性目標相適應。特別是處于市場經濟這一制度鏈的下游，如何在兼容制度本身特性的同時，以培育和壯大本體的核心競爭力，從而為謀取制度鏈上游發展奠定基礎。

產業投資價值曲線（浪推曲線）

如果將全球化作為人類制度產業鏈，通過產業投資價值曲線（浪推曲線）即可說明，這一曲線基本囊括了整個人類的經濟進步階梯，如美國則是通過這一曲線以占領全世界制高點，以創造：追逐創新資源稀缺性；制造：追逐技術創新之稀缺性；構造：網絡化規則以及解決方案的應用獲得規模性稀缺。

假設中國是制造業為核心競爭力，就必須在不是產業上游的環節上獲得上游優勢：制造業內生技術創新優勢形成控制力。否則，就只能永遠落后于既定的市場經濟規則，要充分認識到市場經濟制度本身是有利于以美國為主導的世界經濟體的，是以保護美國的產業性霸權而服務的。

在尚未具備進入以法治為唯一準則的單層市場形態之前，新興市場經濟體將面臨相當長的一定時間，以壟斷性市場、非行政性市場、夾層市場三種市場形態并存，相生相克，同時在遭遇外部或內部突發性實踐時，會無限期延長和耽擱市場一體化進程，如目前遭遇美國金融震蕩的沖擊，在美歐這樣的市場經濟體都在利用和發揮行政功能的情形下，新興市場國家更是要通過不斷強化行政權能，以保證行政效力對市場及社會的干預作為。中國的四萬億政府投資，則是具體的體現。

但是，政府投資如何與市場進行對接，則面臨著夾層市場的阻隔，政府必須通過工具將這壟斷性市場與非行政性市場直接縫合，財政投資以及減免稅收政策僅僅是一種基礎性的臨時安排。

而以產業投資基金組合形成的“第三公共財政”體系，實現既分散投資，又高度集中；既有國家利益，又有群眾所得；同時有利于發揮群眾監督職能，更高的實現基金的使用價值。只有具備學業、創業、就業、樂業四“業”功能的一種公共財務設計，才是真正解決中國經濟現階段以及未來健康運行發展的路徑選擇。而與目前傳統的“紅包”類的補償性財政政策區別的是，補償必須與補助、補充相集合，才能既解決現實需求，同時形成穩定運行發展型的長效機制。

在一定時候仍然采取政策驅動型市場經濟運行模式的前提下，政策與市場需要解決的，就是充分識別和建立、完善以產業投資基金組合，構建除中央財政、地方財政之外的“第三公共財政”體系：如以四萬億政府投資為核心規劃，通過集合政府（政策）、市場（民間）、其他財務能力，進行市場功能一體化制度設計，這一體系既區別與政府行政，同時也不屬于純粹的民間即市場行為，但要解決的則是政府行政解決不好或者解決不了、市場同樣也不能完成和實現的事情。

“第三公共財政”體系的核心設計是通過一個公共財政盈余轉移補償賬戶，基本功能是實現財政補貼直通車：因賬戶不同而細分補貼種類；同時通過投資功能集合，以實現直接受益，間接補償，權益制約，重在孵化的一整套運行機制。

與此同時，強調以產業投資為驅動核心，以實體經濟銜接資本市場為最后贏利基礎，產業定價和規劃為一切前提。同時須遵循如下五原則進行完善：一、混合所有制原則；二、產業投資及實體原則；三、普惠原則；四、創業援助原則；五、信用鏈原則。從而形成中國改革開放的階段性轉移補償機制、輔助弱勢階層的補貼機制、可持續發展的補充機制等多項要求。

實現以上要求的“第三公共財政”體系，選擇的組合工具，只有產業投資基金能夠做到最優的完善。“第三公共財政”體系，亦將是新興市場經濟體政策驅動型市場經濟改革的制度創新。

“第三公共財政體系”應用方案圍繞公共財政體系建設、投資帶動、輔助中低收入階層、穩定及刺激市場、促進消費等方面，就“國民公共投資財富計劃”為體系框架，通過先分散、再集合、再分散方式，按照凡中華人民共和國居民每人“一萬元紅包計劃”，通過“國民公共投資財富計劃”進行中央公共理財賬戶管理，進行創新公共主權財富基金設計。一萬元紅包為基金受益人特殊用途信用保證金，只能用來投資，而不能消費。然后通過投資收益逐年分紅。然后分紅之百分比少數用來再投資，由此形成公共投資集合效用最優化良性循環；同時，以先規劃、再定價、再投資順序，以國家產業安全、提高產業競爭力高度，對國家產業發展進行戰略投資規劃，對產業推薦目錄進行修正，進行產業投資模式價值模型設計，對項目進行產業化規劃，國家投資項目定價環節，即項目孵化階段。在產業定價之后，再進行政府、社會等共同集合投資，從而形成四萬億分層組合產業投資基金模式。

“第三公共財政”體系的核心是國民公共投資財富計劃的產業投資基金創新模式，即基于將社會作為一種特殊的“產業”進行投資，以獲得復合型投資回報。通過某一信用帳戶擁有人的信用投資（實際上是一種自我投資）管理，實現產業化投資回報。比如：每一個帳戶本金是一千元（可以支取一部分，但一經支取，其帳戶擁有人的信用等級就會降低），一個家庭按五口人（爺爺、奶奶、爸爸、媽媽、孩子）算為五千元，再信用貸款五千元，孩子即可以上得起大學。由于是家庭信用擔保，其信用風險可降至最低。同時可以激勵孩子更好地學習，做一個有信用和誠信的人，上學期間的還貸壓力，學生勤工儉學動力也會加強。根據還貸狀況，信用帳戶的信用額度可以遞增，再加上基金管理人的投資收益作為分紅補償，信用本金只會增加不會減少（除非帳戶擁有人自行支取）。每一信用帳戶可分為固定信用和靈活信用兩類，基金管理人投資收益每年累積，為固定信用；信用額度使用為靈活信用累積。這樣既保證了信用帳戶的基礎信用受益權益，同時也鼓勵帳戶擁有人積極使用自己的信用額度。帳戶與帳戶之間，可以不限家庭成員之間而進行互相信用擔保，以此形成社會信用鏈。

社會信用鏈對于滿足那么創業、醫療及大病急病用度需要，提供了非正常開支之外的應急幫助。因此，“國民公共投資財富計劃”可作為“第三公共財政”體系的“產品”，囊括了教育、醫療、創業基金、家庭擔保等多種信用體系化功能。

社會信用鏈實際上即是社會信用產業鏈。在帳戶管理上實行垂直至點對點，而無須中間環節，現在每一公民幾乎都有儲蓄帳戶，在就近的商業銀行單開一個戶頭即可。

基金管理人只管理帳戶，并不涉及到人。

另外，對于“國民公共投資財富計劃”即基金管理人而言，對整個基金即公共財政盈余轉移補償帳戶（公共財富管理基金）的管理，重要的設計一系列的產業投資組合，制定詳盡的產業投資級差回報計劃，禁止進入資本市場，基金只能對內進行信用集合擔保，但基金本身不能對外提供第三方擔保。作為產業投資基金，只能投資和管理股權，謀取股權增值和投資收益，亦可投資國債等穩定收益債券。

“國民公共投資財富計劃”之信用帳戶模式的設計，在與中央財政盈余轉移補償支付方面，可以具有一定的彈性，即中央財政不必一次性按人頭和一定額度全額支付給“國民公共投資財富計劃”之公共財政盈余轉移補償帳戶，應付未付部分，可作為“第三公共財政”體系對中央財政的“國民公共投資財富計劃”負債，按期限分批支付，未支付部分按年度結清利息。由于是信用帳戶管理，一般不會發生信用本金擠提。

對于“國民公共投資財富計劃”財務運營及管理狀況，力求徹底的透明公開是根本原則。可以按照年度或一定期限，通過主要媒體對全社會公開基金損益狀況。發布媒體無償提供版面或時段。

“國民公共投資財富計劃”管理人的遴選，需要按照嚴格的、能夠提供完善的產業投資回報計劃的機構競標抉出。同時，需要提供經營風險第三方擔保或者某一某種機制。

1、“第三公共財政”體系可成為拷貝的“模版”

中國現行憲法規定之行政層為中央政府統領下的省、縣、鄉（鎮）三層行政體制，實際上在省與縣之間尚存在地市級這一層級。而在中國三十年改革開放過程中，由于采取了政策驅動型市場化策略，在地市及城市這一層又賦予了特區、單列等多種特權，從而出現了行政層級和權能邊界錯綜復雜的局面。而從未來長期發展而言，精簡行政層級、削平不同區域的特權等級，則是必然的趨向。

有鑒于“第三公共財政”體系的設計，是以行政體制相輔的財政相對獨立層級而進行單位運籌，即在國家及中央財政層級、省財政層級、市財政層級、縣財政層級、鄉（鎮）財政層級，均可作為“第三公共財政”體系的建構設計。從具體實施方便而言，應該是層級越高，設計和運籌更簡便；相反層級越低，實施范圍越小越比較難些。

當一級政府為了減少可能出現的、認為不必要的社會環境變化時，可由上一級政府對下一層級政府發布鼓勵性的指導意見，以使“第三公共財政”體系進行試點。在試點一定階段達到上一層級政府要求或標準時，對其他區域進行推廣。通過試點范圍的專業規劃和實施運行，建立可以不斷拷貝的“模版”，根據某些相對比較特殊的地區，可以稍加調整，即可完全適用。

2、“國民公共投資財富計劃理事會”——相對獨立于行政和市場之外的制度和體系設計

由于“第三公共財政”體系解決的是行政部門做不好、市場又短時期內做不了的社會公共財政或財富管理事務，除開始時由政府財政部門、產業規劃及宏觀調控部門進行輔助性支持之外，在以后的日常運行過程，則為獨立的市場化運營部門。這一部門可接受包括政府行政部門強有力的稽核，同時還要最大限度地接受全社會的監督，而這一部門沒有行政層級，僅是一個在某些領域、具有一定行政授權的獨立運作系統。

在具體的組織體系方面，可以以“國民公共投資財富計劃（或‘基金’）理事會”或其他相應的名義進行具體的層級規劃和運行體系設計。

有必要說明的是，公共財富相對于公共財政而言，則是更多的將政府手中的財力、特別是盈余部分，通過某種相互關聯而又各謀其職的機制，與公眾實現更好的共嬴共享。從財政到財富，國家收益政府管理依次分化至社會化管理。既是分散也是集中，即建立公共財政盈余轉移補償賬戶：“國民公共投資財富基金”的基礎性職能。

作為混合型的基金組織形式，公共財富管理基金，實際上是一種信托關系的集合。代人理財需要別人先把錢給你，你為別人賺錢然后進行權益分配，由信托到集合，則是一種信托組織形式。公共財政盈余部分轉換為一個專門的賬戶（國民公共投資財富基金），則是一種信托行為，而在基金內部組合方面，可以進行專業細化、功能有別，然后進行分體管理。管理者僅根據績效獲得相應收益，并不直接管理賬戶。

某種意義上，政府也是屬于一種特殊的、巨型的基金管理人。政府對國家財政的管理，即是公眾財富管理的受托行為，是一種共同基金模式。作為基金管理人，政府不能與公民爭利，更不能利用“專業”勢力欺瞞財富所有人的收益。財富盈利就要給公眾最大限度的分紅，而不能截留在管理人手里。

因此，以財政盈余轉移補償帳戶的公共財富管理基金形式，可以從一設立即可做到完全的公開、公平、公正，不必要以外匯主權基金那樣，需要種種理由不對外公示自己的財務運營狀況。也可以說，“第三公共財政”體系之國民公共投資財富管理基金，是專門做中國本土的多樣化投資組合的一種“主權基金”。而在具體管理和規劃上，自然要比單純的外匯主權基金復雜一些，但設立意義卻非外匯主權基金相比。

3、“第三公共財政”體系具體實施建議

作為一種創新的制度應用，只要設計合理、運行方案完善，是不會具有不可規避的風險的。“第三公共財政”體系即“國民公共投資財富基金”（或“國民公共投資財富計劃”）可通過分層設計方式完成，如，以中央財政為總體設計的全國性的“國民公共投資財富計劃（或‘基金’）理事會”，由國務院進行授權，進行具體協助和指導。因此，建議由財政部、國家發改委、人民銀行等部門共同形成“國民公共投資財富計劃（或‘基金’）指導意見”，支持地方政府進行具體的試點工作。

具體而言，在中央行政層級，中央財政可以將財政盈余部分單立賬戶，實行政府與社會共管，即公共財富管理基金。“國民公共投資財富計劃”，不是派發紅包，而是譬如通過為每一公民設立一個信用賬戶，劃定一個信用額度，由賬戶擁有者選擇使用。信用額度的遞增，由基金管理人投資回報與信用賬戶擁有人信用支付進行集合。

在具有相應基礎和條件的地方政府主導，對本地區進行獨立區域單元的“國民公共投資財富計劃”設計和規劃，由本地方政府財政、改革和發展、金融部門等組成本地區的“國民公共投資財富計劃（或‘基金’）理事會”。

對于貧困地區的試點，國家可以將每年的財政補貼中一定比例，劃出一部分設立“國民公共投資財富計劃”，同時可將“國民公共投資財富計劃”的實施狀況，作為對當地政府的行政績效考核參照標準。這樣比中央政府每年無限期地進行財政補貼，而不能有效控制當地政府非正常支出，通過“國民公共投資財富計劃”稍加細分，即可以使補貼開支更加明晰。同時，由于“國民公共投資財富計劃”無論在哪個地區、多大范圍，都是直接對單一公民的信用帳戶，既直接體現了中央補貼的扶持意義，更避免了當地政府層層截留，而不能真正花到老百姓身上，實現讓人民的錢更好地為人民謀福利的行政愿望。換言之，中央對貧困地區的財政補貼介入“國民公共投資財富計劃”功能，等于不但是給了錢，而且還給了一套財富增值的機制。

“國民公共投資財富計劃”的試點，某種意義上并不嚴格受到不同地區財政狀況的局限，相反可以根據不同需要，積累不同的試點經驗。值得注意的是，經濟發達地區與欠發達地區的資源稟賦具有本質的差異性，即往往是自然資源豐富的地區，經濟發展狀況比較落后；經濟發展水平比較高的地區，自然資源比較貧弱。通過“國民公共投資財富計劃”，可以為不同資源價值配置，提供效益化集合的機會和基礎。如通過發達地區的資金資源與欠發達地區的自然資源集合，將欠發達地區的資源集群孵化成為產業集群，對縮小區域間貧富差距以實現共同成長，具有積極的現實價值和深遠的發展意義。

倘若地方政府能夠進行“第三公共財政”體系之“國民公共投資財富計劃”的制度應用，還可為地方發債進行一定額度的擔保。至于這一“計劃”的融資和募集資金途徑，亦可采取彩票、資源券等等進行補充。