去年6月，習(xí)近平主席在專題研究我國能源安全戰(zhàn)略的中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第六次會(huì)議上，要求“積極推進(jìn)能源體制改革，抓緊制定電力體制改革和石油天然氣體制改革總體方案，啟動(dòng)能源領(lǐng)域法律法規(guī)立改廢工作”。電力體制改革總體方案——《關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見》，已于今年3月15日由中共中央和國務(wù)院聯(lián)合發(fā)布，而石油天然氣體制改革總體方案目前正在研究制定中。

為配合有關(guān)研究部門充分吸納我國油氣行業(yè)從業(yè)者的意見和建議，北京國際能源專家俱樂部聯(lián)合中國能源網(wǎng)于6月27日下午在北京成功舉辦了《建言中國油氣改革》研討會(huì)。60余位中國油氣行業(yè)從業(yè)者參加了此次會(huì)議。國家能源局法制和體制改革司巡視員王強(qiáng)到會(huì)致辭并全程出席了會(huì)議。國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員郭焦鋒和中國能源網(wǎng)首席執(zhí)行官馮麗雯、研究員冉澤分別介紹了各自的研究成果，在此基礎(chǔ)上，與會(huì)專家從各自的角度對(duì)中國油氣改革提出了許多有益的建議。

一、《中長期中國石油天然氣體制革命戰(zhàn)略》研究

首先，國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員郭焦鋒介紹了《中長期中國石油天然氣體制革命戰(zhàn)略》的研究成果。該研究首先從戰(zhàn)略導(dǎo)向、問題導(dǎo)向兩個(gè)維度分別分析了中國能源體制革命面臨的總體形勢和中國石油天然氣行業(yè)存在的諸多問題，再根據(jù)習(xí)總書記提出的能源體制革命的五點(diǎn)要求，提出了中國油氣體制革命的五個(gè)戰(zhàn)略目標(biāo)，并相應(yīng)提出了五個(gè)實(shí)現(xiàn)途徑，然后從上、中、下游三個(gè)層面分別提出了2020、2025、2030年的戰(zhàn)略路線圖。

（一）中國能源體制革命中長期面臨的三個(gè)主要形勢

第一、從國際角度來看，總體趨勢是高碳能源向低碳能源轉(zhuǎn)變，高密度能源向低密度能源轉(zhuǎn)變，黑色能源向綠色能源轉(zhuǎn)變，中國能源革命發(fā)展的總體思路應(yīng)充分考慮這些國際能源發(fā)展趨勢；第二、從國內(nèi)角度來看，總體趨勢是能源需求趨緩，能源供給向清潔化、低碳化方向轉(zhuǎn)變；第三、能源技術(shù)革命將快速推進(jìn)，生產(chǎn)力將大幅提高，現(xiàn)有生產(chǎn)關(guān)系將發(fā)生相應(yīng)的改變，催生能源領(lǐng)域的新業(yè)態(tài)。

（二）中國油氣體制現(xiàn)存的五個(gè)主要問題

首先，我國油氣領(lǐng)域法律法規(guī)體系不夠完善，以固體礦為立法基礎(chǔ)的礦產(chǎn)資源法無法解決石油天然氣液體礦藏和氣體礦藏的實(shí)際問題，管網(wǎng)及調(diào)峰等中游領(lǐng)域的法律法規(guī)也存在不足；其次，我國油氣市場體系不健全，上、中、下游之間壟斷分割市場現(xiàn)象普遍，探礦權(quán)、采礦權(quán)等分類交易市場尚未建立；第三、油氣管理體制薄弱，管理職能分散，國務(wù)院多部門的職能交叉導(dǎo)致部門間的管理協(xié)調(diào)性較差；第四、油氣定價(jià)機(jī)制不夠合理，導(dǎo)致成品油價(jià)格調(diào)整滯后，居民用氣價(jià)格偏低，天然氣價(jià)格形成機(jī)制不夠科學(xué)；第五、油氣監(jiān)管體系不夠完善，監(jiān)管力量不足，缺乏配套監(jiān)管手段。

（三）五個(gè)戰(zhàn)略目標(biāo)及五大實(shí)現(xiàn)路徑

根據(jù)上述兩點(diǎn)，郭焦鋒研究員提出了我國油氣體制革命的五個(gè)戰(zhàn)略目標(biāo)：法制完備戰(zhàn)略目標(biāo)、依法管理戰(zhàn)略目標(biāo)、主體多元戰(zhàn)略目標(biāo)、市場主導(dǎo)戰(zhàn)略目標(biāo)、有效監(jiān)管戰(zhàn)略目標(biāo)；并相應(yīng)提出了五大實(shí)現(xiàn)途徑，即建立完備法律體系、構(gòu)建現(xiàn)代市場主體、構(gòu)建多層級(jí)市場體系、完善石油天然氣價(jià)格形成機(jī)制、深化監(jiān)管領(lǐng)域改革。

（四）上游、中游、下游戰(zhàn)略路線圖

從上游來說，到2020年，初步形成礦業(yè)權(quán)一、二級(jí)市場，建立以石油天然氣法為核心的基本法律法規(guī)框架體系，放開油氣進(jìn)出口，建立油氣資源基礎(chǔ)資料公益化制度及數(shù)據(jù)銀行，建立礦業(yè)權(quán)招投標(biāo)制度，放開天然氣價(jià)格；2025年，建立起油氣資源資料公開制度，完全實(shí)現(xiàn)對(duì)油氣礦業(yè)權(quán)招投標(biāo)，建立起探礦權(quán)及采礦權(quán)二級(jí)市場；2030年，形成完整的油氣上游勘探開發(fā)市場體系。

對(duì)于中游，到2020年，初步完成天然氣管網(wǎng)市場體系，強(qiáng)制推行管網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施第三方公平準(zhǔn)入，實(shí)現(xiàn)管道輸售分離，推進(jìn)原油、成品油管網(wǎng)運(yùn)輸與銷售分離，建立管道容量及儲(chǔ)備交易市場；2025年，完善管道改革措施，基本建立起管道容量交易和儲(chǔ)備交易一、二級(jí)市場；2030年，實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管、第三方公平準(zhǔn)入的市場格局。

從下游來看，到2020年，油氣價(jià)格初步由市場形成，逐步推進(jìn)區(qū)域油氣現(xiàn)貨交易市場及上海國際石油、天然氣期貨交易市場的發(fā)展；2025年，形成有多個(gè)市場主體參與的市場格局；2030年，建成一個(gè)統(tǒng)一開放、競爭有序的油氣銷售市場體系。

二、中國能源網(wǎng)油氣改革相關(guān)課題研究

中國能源網(wǎng)首席執(zhí)行官馮麗雯認(rèn)為，適度放開礦業(yè)權(quán)是油氣改革的一個(gè)突破口，民企參與油氣上游勘探開發(fā)的積極性還是很高的；第二是油服業(yè)務(wù)社會(huì)化，將油服業(yè)務(wù)剝離，不僅可以使我國油服行業(yè)自身更有競爭性，而且可以更好地服務(wù)于勘探開發(fā)投資主體；第三是我國油氣管網(wǎng)多數(shù)為工業(yè)管網(wǎng)，還沒有形成充分的市場化管網(wǎng)，現(xiàn)階段需首先實(shí)現(xiàn)由工業(yè)化管道到市場化管網(wǎng)的逐漸過渡，再探討下一步管網(wǎng)改革的具體措施；第四、油氣供給涉及國家安全，我國目前油氣對(duì)外依存度較高，在研究油氣上下游開放及油氣進(jìn)出口開放時(shí)，應(yīng)統(tǒng)籌考慮國家安全戰(zhàn)略及國家競爭性。

中國能源網(wǎng)研究員冉澤在介紹由多方專家共同參與的課題研究成果時(shí)，首先分析了我國油氣行業(yè)目前存在的問題，包括行業(yè)壟斷導(dǎo)致國有石油公司效率較低、系統(tǒng)性腐敗較為嚴(yán)重，礦業(yè)權(quán)管理不合理，人才培養(yǎng)機(jī)制差，國有石油公司與地方政府關(guān)系緊張。隨后梳理了目前主要的改革思路，指出油氣板塊拆分、區(qū)域拆分及主輔分離這三大改革思路各有利弊，實(shí)施效果或有違預(yù)期，建立在保證國企控股權(quán)基礎(chǔ)上的油企混合所有制改革也受到限制，頁巖氣招標(biāo)制度仍有待完善。最后提出了相關(guān)改革意見，具體包括：第一、引進(jìn)一批優(yōu)質(zhì)市場主體，對(duì)“三桶油”進(jìn)行減員、減負(fù)、增效、增強(qiáng)國際競爭力的系統(tǒng)性改革，為其他市場主體提供空間；第二、培養(yǎng)獨(dú)立儲(chǔ)量資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)，由一級(jí)礦業(yè)權(quán)管理逐步變化到地方管理；第三、實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)市場化，發(fā)揮“互聯(lián)網(wǎng)+能源”的信息化資源優(yōu)勢；第四、加強(qiáng)人才培養(yǎng)，重要基礎(chǔ)學(xué)科的設(shè)置要打破專業(yè)院校的藩籬。

三、其他與會(huì)專家建議

其他參會(huì)專家高度贊賞了三位專家的研究成果分享，并在隨后的討論中提出了以下意見與建議：

（一）明確改革目標(biāo)

此輪油氣改革的目的在于吸引投資，提高效率，在開放的市場環(huán)境下保障國家能源安全。

在吸引投資方面，中國作為一個(gè)總體油氣資源質(zhì)量不高的國家，要以一整套先進(jìn)的財(cái)稅政策體系來吸引民資及外資進(jìn)入到上游領(lǐng)域，增強(qiáng)中國在油氣資源開發(fā)領(lǐng)域相比于其他資源國的國際競爭力。要避免民營企業(yè)“進(jìn)了院子還有六道門”的尷尬處境，降低投資風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，要平衡處理中央和地方在財(cái)政收入分配上的關(guān)系，充分使地方政府及企業(yè)獲益；

在提高油氣行業(yè)效率方面，要還原國有企業(yè)的企業(yè)屬性，逐步剝離國有企業(yè)現(xiàn)存的部分行政權(quán)力。在上游對(duì)外合作領(lǐng)域，改變國有企業(yè)代表國家主權(quán)利益制定生產(chǎn)分成合同的現(xiàn)有局面，逐步實(shí)現(xiàn)稅收制度過渡，對(duì)不同所有制企業(yè)一視同仁。在流通領(lǐng)域，廢除自1999年頒發(fā)以來沿用至今的38號(hào)文件以及相關(guān)排產(chǎn)證制度，保障公平公正的市場競爭；

在保障國家能源供應(yīng)安全方面，應(yīng)通過適當(dāng)?shù)捏w制機(jī)制安排，充分調(diào)動(dòng)市場的力量，增加上游可持續(xù)生產(chǎn)能力，拓寬油氣進(jìn)口的渠道，適當(dāng)增加民企進(jìn)口資質(zhì)許可證的核發(fā)力度。

（二）考慮天然氣的特殊性，避免重油輕氣

除了在勘探開發(fā)上具有共性之外，天然氣在儲(chǔ)運(yùn)、配送和消費(fèi)領(lǐng)域都有別于石油。“油氣”混為一談、不加區(qū)分必將導(dǎo)致重油輕氣，而國家能源戰(zhàn)略一直致力于提高天然氣在一次能源消費(fèi)中的比例。在油氣行業(yè)的總體改革方案設(shè)計(jì)中，要關(guān)注天然氣相對(duì)于石油的特殊性，做出有利于天然氣發(fā)展的體制改革與政策安排。

（三）推動(dòng)上游多元化，建立油氣礦業(yè)權(quán)準(zhǔn)入、退出、轉(zhuǎn)讓與交易制度，以最有效的方式吸納全社會(huì)的力量，提高國內(nèi)油氣產(chǎn)量

頁巖氣探礦權(quán)的兩輪公開招標(biāo)雖然存在不足之處，但對(duì)探礦權(quán)的競爭性出讓做出了有益的嘗試，可在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善，并推廣到常規(guī)油氣領(lǐng)域。也可考慮在不改變現(xiàn)有探礦權(quán)的基礎(chǔ)上，提高最低勘探投入額度，嚴(yán)格執(zhí)行最小礦區(qū)退出制度，鼓勵(lì)現(xiàn)有業(yè)主充分調(diào)動(dòng)社會(huì)力量，通過承包等方式進(jìn)行勘探開發(fā)。

（四）鼓勵(lì)油服產(chǎn)業(yè)社會(huì)化。強(qiáng)大的油服與石油裝備產(chǎn)業(yè)是我國油氣行業(yè)實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展的重要引擎，松綁油服企業(yè)，擴(kuò)大油服企業(yè)除母公司之外的服務(wù)范圍，使其充分參與全球市場競爭，可以釋放出我國油服行業(yè)發(fā)展的巨大潛力。做好油服產(chǎn)業(yè)社會(huì)化，制定規(guī)范統(tǒng)一的市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)以及相關(guān)法律法規(guī)，取消讓油服公司出錢做自己項(xiàng)目評(píng)審的評(píng)審費(fèi)制度。“三桶油”的油服業(yè)務(wù)可以考慮進(jìn)行混合所有制改革，吸引民資與外資的積極參與。

（五）重視財(cái)稅政策，并將油氣領(lǐng)域的稅制改革作為油氣行業(yè)總體改革方案的重要組成部分。

（六）在主輔分離方面，需要研究并吸取1998年中國油氣行業(yè)改組的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)。

（七）做好油氣行業(yè)與其他能源行業(yè)的協(xié)同發(fā)展。我國煤制油、煤制氣等行業(yè)的快速發(fā)展使煤與油、煤與氣的聯(lián)系更加緊密，此次油氣改革應(yīng)統(tǒng)籌考慮煤化工行業(yè)對(duì)于油氣供給側(cè)與需求側(cè)產(chǎn)生的影響，從能源系統(tǒng)整體優(yōu)化的角度來設(shè)計(jì)油氣行業(yè)改革方案。油氣行業(yè)的改革亦可吸取電力行業(yè)改革的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，進(jìn)一步做實(shí)改革工作。

（八）慎重對(duì)待管網(wǎng)剝離。有的專家指出，成立國家管網(wǎng)公司時(shí)機(jī)尚未成熟。首先，作為上市公司，投資者關(guān)系的處理使得管網(wǎng)從國有石油公司剝離出來變得較為復(fù)雜，涉及問題較多；其次，成立國家管網(wǎng)公司只是將一家國企壟斷變?yōu)榱硪患覈髩艛啵瑹o法實(shí)質(zhì)性解決油氣管道的自然壟斷問題；再次，管道建設(shè)依賴上游資源，拆分管網(wǎng)并不現(xiàn)實(shí)，并會(huì)影響現(xiàn)有油氣公司繼續(xù)投資管道建設(shè)的積極性。目前較為可行的辦法是，在國有油氣集團(tuán)內(nèi)部設(shè)立獨(dú)立的管網(wǎng)核算單位，實(shí)行財(cái)務(wù)分離，分開銷售與運(yùn)輸功能，并落實(shí)有關(guān)第三方準(zhǔn)入的各項(xiàng)規(guī)定。

（九）實(shí)現(xiàn)油氣行業(yè)與互聯(lián)網(wǎng)的緊密結(jié)合。油氣行業(yè)與互聯(lián)網(wǎng)結(jié)合的最終目的是增加行業(yè)透明度，要在保障信息安全的基礎(chǔ)上，加大油氣行業(yè)數(shù)據(jù)的公開力度。

（十）借鑒他國經(jīng)驗(yàn)。巴西、挪威等國在上游油氣體制改革方面具有豐富的經(jīng)驗(yàn)，雖然國情不同，但值得中國在本輪改革研究過程中深入了解，吸納可取之處。