今年，“環(huán)境”是無可爭議的關(guān)鍵詞。太湖等地此起彼伏爆發(fā)的藍藻等水污染危機將20年傳統(tǒng)工業(yè)化積累的環(huán)境問題逼到了危險的臨界點；廈門PX事件與北京六里屯事件則顯示了公眾參與環(huán)境事務(wù)的迫切需求；甘肅徽縣鉛中毒與湖南岳陽砷排放表明環(huán)境問題已嚴重威脅到人民群眾的健康；全球變暖和碳排放又給中國帶來越來越大的國際壓力。以此為始，“環(huán)境”正式進入了中國政治、經(jīng)濟、社會生活的核心，這比我們當初預料的早得多。

有人說，環(huán)境污染是任何一個致力于現(xiàn)代化的國家所必須付出的代價；也有人說，環(huán)境保護是一個后現(xiàn)代的命題，即富裕國度富裕民眾“吃飽了”以后所提出的更高生活質(zhì)量需求。我本來也同意這一觀點。但嚴酷的現(xiàn)實告訴我們，如果學西方那種“吃法”，中國還沒“吃飽”時就要為吃的是什么而付帳。中國付不起污染的代價，是因為中國的人均資源少、環(huán)境容量小，走不成西方發(fā)達國家先污染后治理的傳統(tǒng)工業(yè)化發(fā)展的路子；還因為這些發(fā)達國家早已制訂好了有利于他們的各項國際規(guī)則，使中國的污染成本不能像他們當初那樣轉(zhuǎn)移出去，只能自己硬扛著；更是因為中國走的是社會主義而非資本主義，更非帝國主義，我們不僅需要對自己的人民，也對世界人民負責。這就兩難了。其實也不是沒招，反過來看，解決中國的環(huán)境問題也為中國制度的各項變革提供了突破口與試驗田。因為我們所面臨的環(huán)境問題，既是一個經(jīng)濟問題，又是一個社會問題，既是一個工業(yè)化議題，又是一個后工業(yè)化議題，既是一個公共性問題，又是事關(guān)政治文明、精神文明和生態(tài)文明大局的問題。一句話，環(huán)境問題幾乎囊括了我們這個時代，這個國家，這個民族前進中所遇到的思想文化、戰(zhàn)略決策、體制機制變革的絕大部分信息，是一個轉(zhuǎn)型社會的縮影。

一、科學發(fā)展觀需要環(huán)境經(jīng)濟政策

一個大國發(fā)展需要有個魂，這中央給我們了，科學發(fā)展觀就是魂；有了魂就需要有個方向，這便是可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，現(xiàn)正在重新制訂與調(diào)整；有了方向就需要有行動機制去完成，這便是以科學發(fā)展觀為指導對現(xiàn)行的法律與體制進行變革；而支撐這一變革，支持這一理念的成功的，便是環(huán)境經(jīng)濟政策體系。這是我此次談的重點。

2004年以來，在科學發(fā)展觀的指導下，中國采取了一系列給過熱經(jīng)濟降溫的舉措，但不少地方政府在強烈的經(jīng)濟擴張沖動和以GDP論英雄的“指揮棒”下，在因單純GDP增長而帶來的一系列“升官發(fā)財”的示范效應(yīng)下，嘴上喊著落實科學發(fā)展觀，實際上仍在爭規(guī)模、搶資金、比盤子、上項目，其結(jié)局是粗放式經(jīng)濟發(fā)展模式帶來的生態(tài)環(huán)境破壞觸目驚心。2006年中國GDP約占世界的5.5%，但同時卻消耗了全世界15%的煤、30%的鋼、54%的水泥。2006年，全國廢水排放總量537億噸，比2001年增長24%。化學需氧量排放居世界第一位，二氧化硫排放量居世界第一，三分之一國土面積被酸雨覆蓋。與此同時，二氧化碳排放居世界第二，馬上將成為第一。2006年的全國節(jié)能減排目標沒有實現(xiàn)。從2007年上半年看，節(jié)能減排面臨的形勢依然十分嚴峻。上半年，工業(yè)增加值同比增長18.5%，是近幾年同期最高的，高耗能、高污染行業(yè)繼續(xù)快速增長。而對長期積累的環(huán)境問題日益顯露，突發(fā)環(huán)境事件不斷發(fā)生，環(huán)境違法行為依然突出，引起我們深刻的反省。到底是政府監(jiān)管失靈了？還是市場調(diào)節(jié)失靈了？為什么怎么擋也擋不住？

我到環(huán)保總局四年來，干的主要是“政府監(jiān)管”的活兒，運用的主要是行政手段，比如被大家稱作“環(huán)評風暴”的四次大范圍執(zhí)法。在這方面，影響最大的就是“限批”。例如“區(qū)域限批”、“行業(yè)限批”、“流域限批”。這些手段雖然在現(xiàn)有的法規(guī)制度框架內(nèi)作了最大限度的創(chuàng)新，但畢竟是行政手段，雖然在短時間內(nèi)立竿見影，但就長期而言，這類行政手段效果就十分有限了。總體上，中央政府對環(huán)境監(jiān)管的成效是有限的。我們還處在工業(yè)化初級階段，經(jīng)濟發(fā)展是首要任務(wù)。30年來中國的改革歷程，從一定程度上說是一個從中央向地方“放權(quán)讓利”的過程，通過向地方分權(quán)進而促進地方政府間競爭的改革模式，被認為是造就中國經(jīng)濟繁榮的重要因素之一。在目前生產(chǎn)環(huán)節(jié)征稅為主的傳統(tǒng)財稅制度下，特別是1994年分稅制改革以來，地方稅收主要靠GDP增長。地方政府在財政壓力下有可能采取兩種態(tài)度，要么依靠自主創(chuàng)新積極“開源節(jié)流”，要么簡單地依賴資源優(yōu)勢“殺雞取卵”。而后者顯然費時少、見效快。所以說，中央地方分權(quán)以及地方之間的破壞性競爭，是引發(fā)環(huán)境問題的主因之一。因此，現(xiàn)在的環(huán)境問題除了環(huán)境指標的考核問責制度未到位外，從經(jīng)濟上講，還缺乏一套激勵各級政府長期有效地配置環(huán)境資源的獎懲機制。要形成這個機制，就得有政策支撐。溫家寶總理專門談過解決環(huán)境問題必須實現(xiàn)“歷史性轉(zhuǎn)變”，即“從主要用行政辦法保護環(huán)境轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合運用法律、經(jīng)濟、技術(shù)和必要的行政辦法解決環(huán)境問題”。這句話的核心在“綜合”二字。按照我的理解，這“必要的行政辦法”指得便是“區(qū)域限批”這類手段，而經(jīng)濟手段則指的是全新的環(huán)境經(jīng)濟政策體系。

什么是環(huán)境經(jīng)濟政策？是指按照市場經(jīng)濟規(guī)律的要求，運用價格、稅收、信貸、收費、保險等經(jīng)濟手段，調(diào)節(jié)或影響市場主體的行為，以實現(xiàn)經(jīng)濟建設(shè)與環(huán)境保護協(xié)調(diào)發(fā)展的政策手段。它可以充分利用企業(yè)環(huán)境成本內(nèi)部化與排污權(quán)市場交易等一系列經(jīng)濟杠桿，對各類市場主體進行基于環(huán)境資源利益的調(diào)整，從而建立保護和可持續(xù)利用資源環(huán)境的激勵約束機制。與傳統(tǒng)的行政手段相比，環(huán)境經(jīng)濟政策具有促進環(huán)保新技術(shù)和產(chǎn)品開發(fā)、降低環(huán)境治理成本、增強市場競爭力、增加財政收入、減少行政監(jiān)控成本等優(yōu)點。

根據(jù)控制對象的不同，環(huán)境經(jīng)濟政策包括：控制污染的經(jīng)濟政策，如排污收費；用于環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的政策，如污水和垃圾處理收費；保護生態(tài)環(huán)境的政策，如生態(tài)補償和區(qū)域公平。根據(jù)政策類型分，環(huán)境經(jīng)濟政策又包括：市場創(chuàng)建手段，如排污交易；環(huán)境稅費政策，如環(huán)境稅、排污收費、使用者收費等；資本市場手段，如綠色信貸、綠色保險等；當然還有補償手段，如生態(tài)補償。

鑒于中國至今仍是典型的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制；鑒于世界上還沒哪個發(fā)達國家是拖著如此巨大的農(nóng)村人口進入現(xiàn)代化的；鑒于農(nóng)村愈加嚴重的環(huán)境問題至今仍被忽視，環(huán)境經(jīng)濟政策根據(jù)這一國情還需分別研究。

環(huán)境經(jīng)濟政策體系之所以重要，是因為它是國際社會迄今為止，解決環(huán)境問題最有效、最能形成長期制度的辦法。在社會主義市場經(jīng)濟體制下，作為宏觀經(jīng)濟政策的重要組成部分，環(huán)境經(jīng)濟政策對科學發(fā)展觀的具體實施至關(guān)重要。

二、環(huán)境經(jīng)濟政策在國外的實踐

從發(fā)達國家的實踐歷程可以看出，建立和實施一套全方位、多領(lǐng)域、全局性的宏觀環(huán)境經(jīng)濟政策，能以較低的成本達到有效控制污染的目的。

早在上世紀70年代初，典型的市場經(jīng)濟國家就積極應(yīng)用環(huán)境經(jīng)濟手段來實現(xiàn)經(jīng)濟與環(huán)境的均衡發(fā)展，取得了許多成功經(jīng)驗。1972年世界經(jīng)合組織（OECD）首次提出了“污染者負擔原則”，在以后的二十多年中，西方發(fā)達國家對市場機制和財稅政策進行了基于環(huán)境考慮的改革，因此形成了大量環(huán)境經(jīng)濟法規(guī)。

目前世界各國總結(jié)出來的環(huán)境經(jīng)濟政策手段主要分為兩大類：第一類是基于新制度經(jīng)濟學觀點，認為環(huán)境問題說到底還是市場產(chǎn)權(quán)界定不清，因此要明晰產(chǎn)權(quán)，包括所有權(quán)、使用權(quán)和開發(fā)權(quán)；建立環(huán)境產(chǎn)權(quán)市場，例如可交易的許可證制度、可交易的環(huán)境股票等等，這些通常被稱為“科斯手段”。第二類是基于福利經(jīng)濟學觀點，認為環(huán)境問題是環(huán)境外部性引起的，只要把環(huán)境代價轉(zhuǎn)化為企業(yè)的內(nèi)部成本，就可以迫使企業(yè)治理污染。這主要包括稅收手段，包括污染稅、產(chǎn)品稅、出口稅、進口稅、稅率差、資源稅、免稅；收費制度，包括排污費、使用者費、資源環(huán)境補償費；罰款手段，包括違法罰款、違約罰款；金融手段，包括差別利率、軟貸款、環(huán)境基金；財政手段，包括財政撥款、轉(zhuǎn)移支付；資金賠償，包括法律責任賠償、資源環(huán)境損害責任賠償、環(huán)境責任保險；證券與押金制度，包括環(huán)境行為證券、押金、股票。這一系列手段也被稱為“庇古手段”。雖然看上去“招”不少，實則國際上真正成功實現(xiàn)了的只有環(huán)境稅收、收費政策、超標排放罰款、綠色金融工具、財政補貼與補償政策、污染排放交易等。

在環(huán)境稅收方面，丹麥是歐盟第一個真正進行生態(tài)稅收改革的國家。自1993年丹麥議會通過生態(tài)稅收改革的決議以來，丹麥環(huán)境稅制形成了以能源稅為核心，包括水、垃圾、廢水和尼龍袋等16種帶有環(huán)境目的的稅收。荷蘭的環(huán)境稅收制度種類更多，更詳細，是世界上最早開征垃圾稅的國家之一。在荷蘭，環(huán)境稅收還專門用于籌集環(huán)保資金，其收入現(xiàn)已占該國稅收收入的14%，GDP的3.2%。美國的綠色稅收制度覆蓋面廣、實用靈活，目前已形成了一套相對完善的環(huán)境稅制體系。聯(lián)邦和州兩級政府都開征了不同程度的環(huán)境稅，稅種涉及能源、日常消費品和消費行為各個方面。綜合來看，各國的環(huán)境經(jīng)濟政策都具有幾個共性：

其一，各國的環(huán)境經(jīng)濟政策普遍體現(xiàn)為一種政府對經(jīng)濟間接的宏觀調(diào)控。即以市場為基礎(chǔ)，通過確定和改變市場規(guī)則來影響政策對象的經(jīng)濟利益。通過這種間接的宏觀調(diào)控方式，把保護與改善環(huán)境的責任由政府轉(zhuǎn)交到污染者手里，從而有助于調(diào)動污染者減少排污和技術(shù)創(chuàng)新的積極性。

其二，大家都越來越傾向于用經(jīng)濟杠桿來引導環(huán)境保護。根據(jù)“誰污染，誰治理；污染大，花錢多”的原則，政府主要利用稅收、價格、信貸等經(jīng)濟手段來引導企業(yè)將污染成本內(nèi)部化，從而達到事前自愿減少污染的目的，而不是事后再對污染進行治理。

其三，各國政府部門間在環(huán)境問題上的政策協(xié)調(diào)越來越緊密，都傾向一種混合的管理制度。即環(huán)境政策使得政府各部門相互隔離的傳統(tǒng)政策領(lǐng)域之間，變成一種政策一體化的趨勢，不同部門往往采用目標一致的經(jīng)濟手段。客觀上便把經(jīng)濟手段與行政監(jiān)管有效地結(jié)合起來。經(jīng)濟手段成為行政監(jiān)管的有效補充。

其四，各國的環(huán)境政策逐步從“秋后算帳”向“全程監(jiān)控”轉(zhuǎn)變。這種轉(zhuǎn)變使得某些類型的經(jīng)濟手段，如產(chǎn)品收費、注冊管理費、清潔技術(shù)開發(fā)的補貼和押金制度等能夠發(fā)揮更大的作用。這種轉(zhuǎn)變趨勢在最近幾年尤為明顯。

在中國，環(huán)境形勢的嚴峻與市場化進程的逐步深入，為經(jīng)濟政策在環(huán)境管理中發(fā)揮更大作用創(chuàng)造了廣闊空間。一方面，在巨大的人口、資源、環(huán)境壓力下，我們不得不以巨大成本提前解決環(huán)境問題。另一方面，我們應(yīng)比發(fā)達國家更迫切需要研究出臺能使環(huán)境與經(jīng)濟雙贏的環(huán)境經(jīng)濟政策。再一方面，發(fā)達國家現(xiàn)有的環(huán)境經(jīng)濟政策經(jīng)驗為我們提供了借鑒。這不是超前不超前的問題，而是來得及來不及，或是撐得住撐不住的問題。好在一些宏觀經(jīng)濟部門，已越來越強調(diào)利用經(jīng)濟政策手段加強保護環(huán)境。環(huán)境經(jīng)濟政策一旦實施，將為中國實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護雙贏產(chǎn)生重大作用，同時還將為提前解決環(huán)境問題而籌集到關(guān)鍵的資金。

在中國，目前治理環(huán)境仍主要靠行政干預，真正有效的環(huán)境經(jīng)濟手段很少，至今沒有形成一個完整獨立的政策體系。原因是底數(shù)不清。我們沒有算兩筆賬；一筆是照目前高能耗、高污染的模式發(fā)展下去，也就是不實行環(huán)境經(jīng)濟政策，我們的發(fā)展空間還有多大，我們的增長還能堅持多久？第二筆是實行了環(huán)境經(jīng)濟政策體系后，我們的GDP增長速度要下降多少？增長模式轉(zhuǎn)型的成本到底有多大？沒有這兩本賬，決策起來就沒有科學準確的依據(jù)。雙贏的道路變成了兩難的選擇。但嚴峻的現(xiàn)實迫使我們只能邊算邊干，至少應(yīng)立即開始研究探索；至少應(yīng)立即對現(xiàn)行政策進行分析整合，以形成有中國特色的環(huán)境經(jīng)濟政策體系的初步框架。

三、如何建立環(huán)境經(jīng)濟政策體系

具體如何做？才是本文的核心。

1、綠色稅收

環(huán)境稅是一個十分重要的稅種，作為保護環(huán)境控制污染的必要經(jīng)濟手段被廣泛采用。如果寬泛的理解，環(huán)境稅包括專項環(huán)境稅、與環(huán)境相關(guān)的資源能源稅、與環(huán)境相關(guān)的稅收優(yōu)惠、消除不利于環(huán)境的補貼政策和收費政策。嚴格來講，環(huán)境稅就是專門著眼于環(huán)境保護的直接經(jīng)濟稅收手段。主要是指對開發(fā)、保護、使用環(huán)境資源的單位和個人，按其對環(huán)境資源的開發(fā)利用、污染、破壞和保護的程度進行征收或減免的一種專項稅收。

具體而言，國外的做法仍是“激勵”與“懲罰”兩類。一方面對于環(huán)境友好行為給予“胡蘿卜”，實行稅收優(yōu)惠政策，如所得稅、增值稅、消費稅的減免以及加速折舊等；另一方面針對環(huán)境不友好行為揮舞“大棒”，建立以污染排放量為依據(jù)的直接污染稅，以間接污染為依據(jù)的產(chǎn)品環(huán)境稅，以及針對水、氣、固廢等各種污染物為對象的環(huán)境稅。環(huán)境稅制度在歐盟國家得到大力推行，幾乎所有歐盟成員國都不同程度地實施了環(huán)境稅。

我們?nèi)绻M環(huán)境稅，就可以實現(xiàn)稅收增加、環(huán)境保護、社會公平的“三贏”格局。實行環(huán)境稅，環(huán)境經(jīng)濟政策等于成功了三分之一。但開展環(huán)境稅收是一項政策性較強、技術(shù)性綜合、專業(yè)性復雜的工作，必須循序漸進。

首先，考慮清除那些不利于環(huán)境的相關(guān)補貼和稅收優(yōu)惠政策。這相當于盤活現(xiàn)有的政策存量。比如，按照國務(wù)院關(guān)于限制“兩高一資”（高能耗、高污染、資源性）產(chǎn)品出口的原則，取消或降低這類產(chǎn)品的出口退稅（率）。環(huán)保總局最近向財政部門提供了第一批“兩高一資”化工產(chǎn)品的黑名單，我們還將提供第二批、第三批。這只要環(huán)保總局和各宏觀經(jīng)濟管理部門達成共識，很快就可取得成效。

其次，提出融入型環(huán)境稅改革方案。比如，當前我們應(yīng)重點研究適合征收進出口關(guān)稅、降低或者取消高污染產(chǎn)品的出口退稅名錄，提出有利于環(huán)境保護的企業(yè)所得稅、消費稅和資源稅改革建議方案，并在有條件的情況下，出臺體現(xiàn)環(huán)境保護要求的燃油稅。

再次，引進獨立型的環(huán)境稅方案。當前環(huán)保總局正在考慮是否可以推動對生產(chǎn)重污染的產(chǎn)品征收環(huán)境污染稅的問題。由于中國目前許多地區(qū)經(jīng)濟過熱、生化工業(yè)發(fā)展速度過快，向重污染產(chǎn)品征收環(huán)境污染稅，可以有效地降低重污染產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品的比重，促進企業(yè)產(chǎn)品的技術(shù)升級和更新?lián)Q代，促進區(qū)域經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略調(diào)整。

今后條件成熟時，還可以聯(lián)合財政部，開征污染排放稅、一般環(huán)境稅等稅目，并在分析國際上二氧化碳減排政策和碳稅實施經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，研究設(shè)計不同碳稅政策，提出碳稅方案建議。這部分研究設(shè)計工作相當于提出了新的政策增量，需協(xié)調(diào)各部門的綜合利益，難度更大，但卻是一個必須長期努力的方向。

2、環(huán)境收費

在我們構(gòu)建新環(huán)境經(jīng)濟政策體系的過程中，對那些傳統(tǒng)的環(huán)境收費政策仍應(yīng)保留。國際經(jīng)驗表明，只有當排污收費水平超過污染者的實際治理費用時，即上繳給政府去治理的費用超過了企業(yè)自己治理的費用，才會真正起到激勵作用。這就是說，中國目前的排污收費水平過低，不但不能對污染者產(chǎn)生壓力，有時還會起到鼓勵污染的副作用。

為此，我們要主動聯(lián)合發(fā)改委，通過運用價格和收費手段，推動節(jié)能減排。一是推進資源價格改革，包括水、石油、天然氣、煤炭、電力、供熱、土地等的價格；二是落實污染者收費的政策，包括完善排污收費政策、提高污水處理費征收標準、運用價格手段促進電廠脫硫、推進垃圾處理收費制度等；三是促進資源回收利用，包括鼓勵資源再利用、發(fā)展可再生能源、垃圾焚燒、生產(chǎn)使用再生水、抑制過度包裝等等。

3、綠色資本市場

另一種針對高污染高能耗企業(yè)的懲罰性手段就是在資本市場上做文章。即通過直接或間接“斬斷”資金鏈條，有效遏制企業(yè)的污染行為。這種方式由于大大增加了企業(yè)的融資成本，類似于對污染企業(yè)開征了間接污染稅，而對資源配置效率的影響并不大。我認為，構(gòu)建綠色資本市場甚至可能是當前全國環(huán)保工作的一個突破口，是一個可以直接遏制高污染高能耗企業(yè)資金擴張沖動的行之有效的政策手段。在這方面，國際上成功的經(jīng)驗很多。

一般而言，企業(yè)融資的途徑主要分為兩類：間接融資和直接融資。間接融資是指企業(yè)通過商業(yè)銀行獲得貸款；直接融資是指企業(yè)通過發(fā)行債券和股票進行融資。由此，對于污染企業(yè)的資金限制，也就是這兩條融資渠道。

對間接融資渠道，要進行“綠色貸款”或“綠色政策性貸款”，就是由商業(yè)銀行和政策性銀行依據(jù)國家的環(huán)境經(jīng)濟政策和產(chǎn)業(yè)政策，對研發(fā)、生產(chǎn)治污設(shè)施，從事生態(tài)保護與建設(shè)，開發(fā)、利用新能源，從事循環(huán)經(jīng)濟生產(chǎn)、綠色制造和生態(tài)農(nóng)業(yè)的企業(yè)或機構(gòu)提供貸款扶持并實施優(yōu)惠性的低利率；而對污染生產(chǎn)和污染企業(yè)的新建項目投資貸款和流動資金進行貸款額度限制并實施懲罰性的高利率。具體而言，一方面，我們環(huán)保部門應(yīng)積極為銀行部門提供相關(guān)項目的環(huán)境信息、整改情況，如提供環(huán)境違法行為或環(huán)保不達標的在建和已建項目的名單，防范銀行為環(huán)境問題而形成新的呆壞帳。另一方面，人民銀行和銀監(jiān)會應(yīng)配合環(huán)保部門，引導各級金融機構(gòu)按照環(huán)境經(jīng)濟政策和產(chǎn)業(yè)政策的要求，對國家禁止、淘汰、限制、鼓勵等不同類型企業(yè)的授信區(qū)別對待。對沒有環(huán)保部門批準的項目不提供任何形式的新增信貸，切實保障信貸安全。前不久，環(huán)保總局與銀監(jiān)會、人民銀行共同發(fā)布了《關(guān)于落實環(huán)保政策法規(guī)防范信貸風險意見》，這應(yīng)當成為綠色信貸的基礎(chǔ)文件。

與間接融資渠道相比，直接融資渠道更是環(huán)境經(jīng)濟政策大有作為的領(lǐng)域。企業(yè)要從資本市場上獲得資金，無論發(fā)行股票還是債券，為發(fā)行的資格和規(guī)模，都要通過證券監(jiān)管部門。因此，環(huán)保總局可以聯(lián)合證監(jiān)會及其他宏觀經(jīng)濟管理部門，結(jié)合規(guī)劃環(huán)評，研究制定一套針對高污染、高能耗企業(yè)的，包括資本市場初始準入限制、后續(xù)資金限制和懲罰性退市等內(nèi)容在內(nèi)的審核和監(jiān)管制度，從資金源頭上遏制住這些企業(yè)的無序擴張。具體來說，凡沒有嚴格執(zhí)行環(huán)境影響評價和“三同時”制度、環(huán)保設(shè)施不配套、不能穩(wěn)定達標排放、環(huán)境事故多、環(huán)境影響風險大的企業(yè)，要在上市融資和上市后的“增發(fā)和配股”等環(huán)節(jié)進行嚴格限制，甚至考慮實施“一票否決制”截斷其資金鏈條，而對凡有利于環(huán)保和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)綠色升級的企業(yè)的上市融資進行鼓勵，提供一切便利條件。

4、生態(tài)補償政策

生態(tài)補償政策是我最關(guān)注的領(lǐng)域之一。因為這項政策不僅是環(huán)境與經(jīng)濟的需要，更是政治與戰(zhàn)略的需要。生態(tài)補償機制是以改善或恢復生態(tài)功能為目的，以調(diào)整保護或破壞環(huán)境的相關(guān)利益者的利益分配關(guān)系為對象，具有經(jīng)濟激勵作用的一種制度。生態(tài)補償措施可以抑制環(huán)境被當成公共產(chǎn)品而廉價或無價地大量消費；可以激勵全社會對生態(tài)系統(tǒng)保護的投資；可以體現(xiàn)社會公平，繼而成為發(fā)達地區(qū)向欠發(fā)達地區(qū)轉(zhuǎn)移財富的正當渠道；可以確保后代人平等享有與當代人同樣環(huán)境權(quán)利；可以真正實現(xiàn)“環(huán)境共享、責任分擔”原則。總之，生態(tài)補償機制最能反映社會主義“再分配”手段的優(yōu)越性和“公平”這個核心價值，也最能為中國可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，例如主體功能區(qū)劃與產(chǎn)業(yè)布局的重新調(diào)整奠定基礎(chǔ)。

發(fā)達國家生態(tài)補償政策的成功例子很多，主要分為以下幾類：第一，利用性付費政策，即要求環(huán)境或資源使用者付費，體現(xiàn)“多利用多付費”原則的付費制度。第二，破壞性的賠償政策，這是對破壞生態(tài)的行為人處以經(jīng)濟懲罰的制度。第三，保護性補償政策，這是對具有重要生態(tài)服務(wù)價值的區(qū)域給予保護性投入的制度。第四，機會性補貼政策，這是對為了保護生態(tài)系統(tǒng)而放棄發(fā)展機會的當?shù)鼐用裼枰越?jīng)濟補償?shù)闹贫取?/p>

在中國，雖然有待各部門進一步協(xié)調(diào)，才能形成完整的生態(tài)補償政策體系，但現(xiàn)行的幾類政策已與生態(tài)補償有關(guān)。第一類在政策設(shè)計上，如生態(tài)公益林補償金政策和退耕還林還草工程、天然林保護工程、退牧還草工程、水土保持收費政策、“三江源”生態(tài)保護工程等，明確含有生態(tài)補償?shù)哪康摹５诙惪梢宰鳛榻⑸鷳B(tài)補償機制的很好平臺，但未被充分利用好，如礦產(chǎn)資源補償費政策。第三類看似屬資源補償性的，但并不具有嚴格生態(tài)補償含義的政策，如耕地占用補償政策。第四類是政策設(shè)計上沒有生態(tài)補償性質(zhì)，但實際上發(fā)揮了一定作用，今后將發(fā)揮最大作用的，那就是財政轉(zhuǎn)移支付政策、扶貧政策、西部大開發(fā)政策、生態(tài)建設(shè)工程政策。有專家認為，生態(tài)補償在經(jīng)濟學上很難嚴格定義，通常只能被稱作環(huán)境財政轉(zhuǎn)移支付政策，便是這個意思。

總體上看，中國仍缺乏明確的生態(tài)補償政策概念，也沒有統(tǒng)一的政策框架和實施規(guī)劃。一句話，沒有政策實施平臺。由于現(xiàn)行的補償政策具有明顯的部門色彩，這對未來統(tǒng)一的政策框架的建立十分不利。很多良好的政策設(shè)計，都莫名其妙陷入分割體制中的部門權(quán)爭之中。在這方面，我的經(jīng)歷使我感觸最深。今后生態(tài)補償政策的構(gòu)建主要應(yīng)該集中在構(gòu)建基于水源地保護的流域生態(tài)補償機制政策。選擇典型流域開展飲用水水源地保護補償、流域跨界污染控制補償、跨流域及流域上下游水資源優(yōu)化利用補償、流域生態(tài)環(huán)境效益共建共享以及流域環(huán)境一體化管理保護補償?shù)仍圏c，為建立典型生態(tài)補償政策創(chuàng)造條件。

此外，針對起到“正外部性”作用的傳統(tǒng)有機農(nóng)業(yè)的恢復、節(jié)能環(huán)保建筑的農(nóng)村社區(qū)，將造成面源污染的農(nóng)村化肥等財政補貼轉(zhuǎn)為“零排放”的生態(tài)補貼等等，研究形成一套符合“綠箱政策”的補償方案。

同時，還應(yīng)構(gòu)建西部生態(tài)補償政策。在現(xiàn)有的西部地區(qū)生態(tài)補償政策基礎(chǔ)上，提出建立西部地區(qū)生態(tài)補償專項資金的政策方案，包括資金來源、資金使用與資金使用效果監(jiān)督等。

特別需要指出的是，生態(tài)補償機制的建立要注意中央和地方職責的界定。中央政府應(yīng)重點解決重要生態(tài)功能區(qū)、礦產(chǎn)資源開發(fā)和跨界中型流域的生態(tài)補償機制問題，重要生態(tài)功能區(qū)以國家自然保護區(qū)和水源涵養(yǎng)區(qū)為重點。而地方政府主要建立好城市水源地和本轄區(qū)內(nèi)小流域的生態(tài)補償機制，并配合中央政府建立跨界中型流域的補償機制。

5、排污交易政策

排污權(quán)交易是利用市場手段實現(xiàn)環(huán)境保護目標和優(yōu)化環(huán)境容量資源配置的一種環(huán)境經(jīng)濟政策。主要思想是在滿足環(huán)境要求的條件下，建立合法的污染物排放權(quán)利，并允許這種權(quán)利像其他商品一樣交易。其理論根據(jù)是“科斯定理”，即認為：在產(chǎn)權(quán)界定清晰的條件下，只要市場交易成本為零，無論初始產(chǎn)權(quán)配置狀態(tài)如何，通過交易總可以達到資源的最優(yōu)配置。從上世紀70年代開始，美國聯(lián)邦環(huán)保局嘗試將排污權(quán)交易應(yīng)用于大氣以及河流污染源的管理。而后，德國、澳大利亞、英國相繼進行了排污權(quán)交易政策的實踐。中國在90年代也進行了排污權(quán)交易的試點。這是目前環(huán)境經(jīng)濟政策新的熱點，所以我在這里多談一點。

排污權(quán)交易的實質(zhì)是把稀缺的環(huán)境容量商品化、產(chǎn)權(quán)明晰化，使市場的資源配置效率在環(huán)境領(lǐng)域得到充分發(fā)揮。它最大的好處就是能夠調(diào)動污染者與環(huán)境保護者合作的積極性，低成本的控制污染物排放。舉個例子。中國2006年的二氧化硫排放總量為2588萬噸，假如按照“節(jié)能減排”目標今年總量應(yīng)該控制到2500萬噸。如果是過去的老辦法，用排污收費很有可能實現(xiàn)不了總量控制的目標；用行政命令限定排放量又可能使有的企業(yè)經(jīng)濟利益損失較大。依照排污權(quán)交易政策，我們可把這2500萬噸控制目標轉(zhuǎn)化為2500萬噸的企業(yè)二氧化硫排污權(quán)，然后把這些份額通過無償分配、有償分配、拍賣等形式發(fā)到各個二氧化硫排污企業(yè)手中（例如火電廠、鋼鐵廠等等）。在嚴格控制總量，且只有排污權(quán)才能排污的情況下，企業(yè)最開始獲得多少份額并不重要。他們會根據(jù)自身的治污成本、排污權(quán)市場價格的比較，通過市場買入和賣出最終持有符合他們利益的二氧化硫排污份額。因為不同企業(yè)控制二氧化硫排放的費用差別很大，那些治理污染成本低的企業(yè)，就愿意通過加大治污力度、賣出多余份額排污權(quán)來獲益；那些治污成本比排污權(quán)市場價格高的企業(yè)，就有動力去購買排污權(quán)來節(jié)約成本。只要企業(yè)之間的治污成本存在差異，市場交易機會就存在。當所有市場機會都得到充分利用時，就是同等排污總量下企業(yè)經(jīng)濟利益最大化的時候。進一步，企業(yè)會發(fā)現(xiàn)他們在提高治污水平、改進治污技術(shù)方面有利可圖，從而由一個消極的污染被監(jiān)管者轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€積極的污染治理者。我們環(huán)保部門可以通過逐年壓縮發(fā)放的二氧化硫排污權(quán)份額來達到“減排”目標。只要市場上排污權(quán)越少，價格就越貴，企業(yè)治理污染的動力就越大。在排污權(quán)市場這只“看不見的手”調(diào)節(jié)下，企業(yè)的逐利行為在有效實現(xiàn)環(huán)境目標的同時導致了總體利益最大化。

排污權(quán)交易政策還為公眾參與提供了一個意想不到的有效途徑，就是公眾可以通過購買排污權(quán)來表達對環(huán)境質(zhì)量的支付意愿。一些有實力的環(huán)保團體、NGO組織完全可以通過籌集資金，在排污權(quán)交易市場上購買排污權(quán)來達到環(huán)境保護的目的。假如2007年全國總共有2500萬噸二氧化硫排污權(quán)份額，某個環(huán)保組織用籌集來的公益資金買下100萬噸的排放份額使其不進入市場交易，就等于為全國二氧化硫減排作了100萬噸實實在在的貢獻。這樣一來，政府、企業(yè)和社會公眾在排污權(quán)交易這個平臺上就擰成了一股環(huán)保的合力。

由于排污權(quán)的流動是靠市場力量實現(xiàn)的，避免對政府干預的依賴，也自然可以避免行政管理體制的局限性，對中國現(xiàn)行的環(huán)境管理體制會產(chǎn)生巨大變革。例如，我們目前體制在解決跨界污染問題方面比較低效，但只要允許排污權(quán)在區(qū)域間轉(zhuǎn)讓，兩地間就可以通過市場交易自動實現(xiàn)權(quán)益的讓渡和補償，避免了一系列的行政糾紛。當然，排污權(quán)交易也給我們環(huán)保部門提出了更高的能力要求。排污權(quán)交易市場與一般的市場最大不同是它資源的初始分配是由政府來進行的，如果處理不好就等于是為行政權(quán)力提供了尋租的機會。所以我們必須得設(shè)計出一套精密的機制，形成一種科學、公正、公開的“陽光分配”。最重要的是我們得建立起一套垂直的、全國性的監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，改變地方各自為政的監(jiān)測方式，為所有參與排污權(quán)交易的企業(yè)加裝自動監(jiān)測系統(tǒng)，及時公布排放信息讓全社會來監(jiān)督。我們環(huán)保執(zhí)法部門一定要當好排污權(quán)交易市場上的“裁判”，沒有排污權(quán)的企業(yè)堅決不準生產(chǎn)，只有10萬噸排污權(quán)的企業(yè)就不準排11萬噸；違規(guī)了就一定要“鳴哨”，嚴重的就“紅牌罰下”。

6、綠色外貿(mào)政策

去年中國進出口總額世界排名第三，不僅對世界經(jīng)濟產(chǎn)生了重要影響，也對中國和世界的生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生了重要影響。十一五期間確定的目標是將商品貿(mào)易額在2005年1422億美元的基礎(chǔ)上到2010年增加至2300億美元，這將對環(huán)境意味著什么？那得看我們出口些什么，進口些什么。從構(gòu)建資源節(jié)約、環(huán)境友好型社會，實現(xiàn)中國和平崛起的需要出發(fā)，中國的貿(mào)易政策應(yīng)當及時進行相應(yīng)的調(diào)整。

中國的對外貿(mào)易政策應(yīng)從根本上改變單純追求數(shù)量增長，忽視資源約束和環(huán)境容量的發(fā)展模式，改善貿(mào)易結(jié)構(gòu)，平衡進出口貿(mào)易與國內(nèi)外環(huán)境保護的利益關(guān)系。這首先得把好兩道關(guān)，一個是出口關(guān)，嚴格限制能源產(chǎn)品、低附加值礦產(chǎn)品和野生生物資源的出口，并對此開征環(huán)境補償費；逐步取消有關(guān)能源高耗、資源高耗、環(huán)境重污染產(chǎn)品的出口退稅政策。另一個是進口關(guān)，強化廢物進口監(jiān)管，在保證環(huán)境安全的前提下，鼓勵低環(huán)境污染的廢舊鋼鐵和廢舊有色金屬進口；征收大排氣量汽車進口和使用的環(huán)境稅費；修改相關(guān)目錄，盡快完善和細化廢料標準，強化環(huán)境監(jiān)管；同時積極推進國內(nèi)的綠色標識，包括有機食品認證、綠色食品認證和可持續(xù)發(fā)展木材及木制品的認證等。我們在把好對外關(guān)口的同時也要練好內(nèi)功，一方面是要構(gòu)建防范環(huán)境風險法律法規(guī)體系。例如應(yīng)該加快制定生物遺傳資源保護法、生物安全法、危險化學品防治法、臭氧層保護條例、電子廢物污染防治管理辦法等，并發(fā)布外來入侵物種的黑名單。另一方面是要建立跨部門的工作機制。如在國內(nèi)實施遺傳資源獲取與惠益分享的機制，采取世界通用的嚴格措施保護中國的遺傳資源；同時加強有關(guān)部門的聯(lián)合執(zhí)法，依法懲處走私野生動植物，懲處走私木材與木制品，懲處走私廢舊鋼材、廢舊電子電器產(chǎn)品等廢舊物資，懲處走私、生產(chǎn)、銷售、使用消耗臭氧層物質(zhì)的違法行為。如果條件成熟，還應(yīng)開展貿(mào)易政策的環(huán)境影響評價。在經(jīng)濟全球化、貿(mào)易自由化程度日益加深，環(huán)境和資源日益成為經(jīng)濟和貿(mào)易硬約束的形勢下，適時提出政策調(diào)整方案，確保環(huán)境安全，減少貿(mào)易自由化帶來的環(huán)境問題和環(huán)境風險，實現(xiàn)貿(mào)易和環(huán)境利益的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

總之，環(huán)保總局應(yīng)加強與商務(wù)部、財政部的合作，爭取盡快出臺有關(guān)政策。為此，我們已向財政提供了取消出口退稅的高耗能高污染的第一批化工產(chǎn)品名單；不久我們將提供第二批、第三批。

7、綠色保險政策

環(huán)境保險又叫生態(tài)保險，是在市場經(jīng)濟條件下，進行環(huán)境風險管理的一項基本手段。環(huán)境污染責任保險最主要的作用就是由保險公司來對污染受害者進行賠償，被保險人可以避免巨額賠償?shù)娘L險，環(huán)境污染受害者又能夠得到迅速、有效的救濟。這種方法在發(fā)達國家已被廣泛應(yīng)用。比如，美國和大部分歐盟國家都在環(huán)境生態(tài)保險方面進行了許多有益的嘗試。保險公司通過為重視環(huán)境責任風險管理的企業(yè)提供更低的保費等優(yōu)惠條件，促使企業(yè)降低污染數(shù)量和程度；保險公司還會雇傭?qū)I(yè)的環(huán)境專家，加強對被保險人環(huán)境風險的預防和控制，并監(jiān)控被保險人的活動。據(jù)估計，2000年，美國環(huán)境責任險市場的需求超過10億美元，保費規(guī)模將近12億美元。

利用“保險”工具處理重大環(huán)境污染事故，有利于迅速應(yīng)對環(huán)境突發(fā)事件，有利于及時向受害者提供經(jīng)濟補償；有利于分散污染企業(yè)的環(huán)境風險；有利于發(fā)揮市場機制的監(jiān)督作用；有利于減輕政府的財政負擔，促進政府職能的轉(zhuǎn)變。就此我們已與保監(jiān)會達成合作協(xié)議，成立合作機制，展開聯(lián)合調(diào)研，在有條件的地區(qū)和環(huán)境危險程度高、社會影響大的行業(yè)，共同開展保險試點。并就環(huán)保領(lǐng)域的保險對象、責任范圍、賠付標準以及國外情況等重大課題進行研究。同時聯(lián)合推進在環(huán)保領(lǐng)域的環(huán)境風險責任強制保險的立法。

在根本上，中國的環(huán)境經(jīng)濟政策體系的建立和完善是中國現(xiàn)代化道路的重要標志，而中國的現(xiàn)代化道路必須是一條可持續(xù)的發(fā)展道路。以可持續(xù)為目標的經(jīng)濟發(fā)展決不止是一個GDP的問題，以可持續(xù)發(fā)展為目標的環(huán)境保護決不止是一個專業(yè)領(lǐng)域的問題，以可持續(xù)為目標的社會建設(shè)也決不只止是政府的問題。

總之，在一個完善的環(huán)境經(jīng)濟政策體系作用下，一個“綠色中國”是可以期待的。以綠色為導向的市場是成熟的市場經(jīng)濟，它將培育造就擔當綠色責任的企業(yè)；以綠色為導向的社會是成熟的公民社會，它將培育造就擔當綠色參與的公民；以綠色為導向的政府是成熟的執(zhí)政主體，它將培育造就擔當綠色執(zhí)政的權(quán)威。以綠色為導向的市場、社會和政府將構(gòu)成綠色責任、綠色參與、綠色執(zhí)政的有機主體，將構(gòu)成落實科學發(fā)展觀的巨大合力，將構(gòu)成綠色中國的中流砥柱。而這一切的前提是，建立全面系統(tǒng)的環(huán)境經(jīng)濟政策體系，為綠色導向賦予制度的力量。